西部地區光伏電站可能在短期內不會有很大突破，中東部地區可能會被作為發展戰略要點。
光伏領域的形勢是機遇和挑戰并存。兩個機遇，第一個，世界上從全球能源的發展趨勢來看，能源變革勢在必行。一些跡象可以表明，能源轉型現在是在加速?？稍偕茉粗饾u成為能源轉型新增電力裝機的一個主力，比如發達國家加速可再生能源對化石能源的替代，比如發展中國家對可再生能源的重視和利用等。從全球范圍來看，據初步統計的數字，今年全球光伏發電新增裝機5000萬千瓦，增速大概是15%到16%，光伏發展面臨一個很好的機遇。
第二，在中國的能源變化中，光伏發展依然機遇很大。國家能源局及其他多個部門已經統計了2015年最終的數字，將于近期公布。初步測算，至2015年底，我國光伏發電累計裝機容量是4300萬千瓦。其中，新增裝機容量大約15GW,累計量已經超過了德國，成為全球第一。在規模上，中國連續三年裝機都是超過一千萬千瓦，并提前完成“十二五”規劃目標。
而未來“十三五”目前的規劃目標，預計是到2020年達到1.5億千瓦（150GW），最終的數字還要等待各部門協調，因此預計最終目標會再在1-1.5億千瓦范圍。但不管最終結果如何，每年平均裝機大概都在1500到2000萬千瓦之間，這個數字對光伏產業的支撐應該還是有力度的，光伏產業發展未來前景依然被看好。
在兩個機遇下，挑戰也并存著。
第一個挑戰是光伏的電價補貼政策。我們認為現行的補貼政策可能是不可持續的，從我們自身來看，即使從行業管理部門來看，補貼政策依然存在問題。這兩年，光伏發電行業因補貼問題受到不小影響，2013年9月份至現在，新并網的電站機組都沒有享受到補貼。
目前經過一系列措施，可再生能源每度電價附加的標準已經從1.5分提高到1.9分。這個力度雖然與預期還要差很多，但確實是一個進步。
第六批可再生能源補貼目錄的工作已經啟動，但就一些細節還存在不同的意見，實施辦法還在討論之中。第六批補貼目錄不久就會下發各地，讓各地填報項目。但大家應該也很清楚，1.9分的附加遠遠不夠解決光伏電站被拖欠的補貼。
目前，統計到2015年底光伏發電項目累計拖欠補貼大概有400億。即使按照2016年1.9分的新標準來征收，每年能征收不到700億，只有大約600億左右。這個數字的計算是這樣來的：全年用電量是5-5.5萬億度，征收范圍中不包括居民電量和農業電量，而且自備電廠的征收率也比較低，最終大概征收率只能覆蓋到所有用電量的70%。按照以前標準，1.5分的電價附加下大概每年能征收500億，新提高標準以后每年也就是六百多億的資金。所以到2016年底征收完畢，也只能夠解決到2015年底之前的新能源項目。
在現行補貼政策下，補貼的拖欠在未來一段時間內可能會存在。估計普遍拖欠時間有一年左右，即2015年并網的項目，可能2016年底才能夠進入補貼目錄。
第二個挑戰即限電?，F在光伏棄光現象已經非常明顯。據統計，2015年全年棄光電量大概是40億。2015年全國光伏電量是400億，棄光比例是10%。棄光最重的兩個地方，是甘肅和新疆，甘肅的棄光率31%，新疆的棄光率是26%。入冬采暖季到了以后，棄光率更加嚴重。在2015年12月的統計中，新疆的棄光率達到59%，寧夏的棄光率達到39%。這個棄光情形到2016年不僅難以緩解，并且很可能更加惡化。
2015年全社會用電量增加只有0.6%，但電力裝機增長速度是10%。2015年全年新增裝機1.3億千瓦，不僅沒有降低，反而是歷年來新增裝機量最大的一年。其中火電裝機新增加6000多萬千瓦，風電大約3200萬千瓦，光伏1500萬千瓦。不難看出，火電的裝機增幅依然很大，火電新增裝機增長速度也達到了將近8%。
2016年，西部地區的棄光情況一定是更加明顯。
有人可能認為西部地區在新建外送通道，現在各級“十三五”規劃中提出很多外送通道的建設。但外送通道能否解決西電東送、新能源消納的問題能否解決？并不樂觀。在能源生產和消費的新常態下，中東部地區也不缺電，以往缺電的大省，如廣東、浙江等，本省的平均火電利用小時數也只有4000小時左右。從這個供需來看，中東部地區接受外來電力的意愿越來越低，積極性在減弱。由此，協調外送通道的難度也越來越大。
所以，如果體制機制不發生大變革，西部地區棄光現象也將持續。特別是最近剛調整了光伏上網電價，一類地區降了一毛錢，二類地區降了七分錢，因此一類地區、二類地區電站的經濟性越來越差。光伏市場很可能向中東部調整。
第三個挑戰，如果光伏市場向中東部轉移，也將面臨挑戰。中東部地區未利用土地少，土地成為中東部開發光伏電站的重要約束。
近期國土資源部聯合六部委印發的五號文件中規定，如果光伏發電項目占用農地，要完全要按照建設用地來處理。這樣的一刀切操作對光伏電站開發是致命的打擊，中東部地區未利用地非常少，大多數都是農地、林地。
為了解決這些挑戰，國家能源局在“十三五”期間的工作方向，最主要的任務是加速光伏產業技術進步和成本降低，盡早擺脫對補貼的依賴。未來有以下五個工作方向。
一、配合發改委價格司做好逐漸電價下調工作。從行業自身來看，光伏行業應該有動力面對電價下調，無論從贏得國際市場，還是在國內跟傳統能源最終形成競爭力看，都應該降電價。另外要避免行業大起大落的狀況，如光伏電站規模突然減速、剎車，這對制造行業可能會有較大影響?？紤]到行業的穩定發展后盡量適當控制電站開發節奏。爭取用更少補貼，更小的規模，把電價先降下來。國家能源局做了測算，如果按“十三五”期間平均每年按照勻速開發，每年大概1800—2000萬千瓦，到2020年累計需要的補貼近4000億。這是一個很大的數字。如果按照先慢后快的節奏進行開發，補貼總額會降到3000億左右。如果展望到2025年、2030年，這兩種模式的差距就更大。
二、繼續推進領跑者計劃。關于領跑者計劃，國家能源局將會同工信部，把前端制造業和后端應用聯動起來，通過市場應用加速先進技術產品應用，推動技術進步。具體事項還在協調。
此外，還要加強監管力度，由于電價調整時間節點在2016年的6月份，因此上半年組件會非常緊俏，很多落后產能可能趁機開工。這些落后產能到底能不能達到先進技術門檻，應該進行全面核查，要保證電站中能夠用到質量合格的組件。
三、競爭方式的項目配置。全面采取競爭方式來配置項目，目前還處于向全社會公開征求意見的階段。文件最終出臺的內容還在研究中。該文件重要的三個思想包括：第一，通過市場競爭配置項目資源，把競爭條件，如入門門檻、項目前期的準備等因素都納進來。希望能夠通過市場競爭去發現市場價格，擠出各種各樣水分。第二，體現放管結合思想。提出大的原則，希望地方分配項目過程中體現出競爭的原則，設置入門門檻，杜絕指標分配的亂象。另外，本著放管結合的前提，國家能源局還放開了分布式的規模，想把分布式作為投資的重點。第三，希望通過競爭來降低價格。
四、壓縮非技術性成本。第四項工作是壓縮非技術性成本。國家能源局跟企業交流、調研后了解，各地光伏電站項目受到了很多地方非技術性的影響。近期國家能源局也給國家財政部和國稅總局致函，希望就土地使用稅和耕地占用稅等稅種進一步明確，希望耕地占用稅盡可能的不收，土地使用稅如果收也要明確怎么收、標準如何。希望財政部門和稅務部門能給光伏產業減壓。
五、積極推動可再生能源電價附加的提升。雖然可再生能源電價附加進一步上調的難度確實非常大，但我們也將繼續協調進一步上調可再生能源電價附加標準。同時國家能源局也希望推動擴大可再生能源電價附加的征收范圍。下一步是簡化可再生能源電價附加申報項目流程。
幾點措施也會陸續進行。西部地區光伏電站可能在短期內不會有很大突破，中東部地區可能會被作為戰略要點。要鼓勵在中東部發展光伏發電，能夠就地消納，直接發揮替代傳統能源的作用。從規模安排上，國家能源局會給中東部會適當的傾斜，西部光伏發電規模會適當壓縮。
鼓勵新興模式和業態，如說剛才說的光伏與采煤沉陷區的結合等，也有企業提出光伏和一些廢舊礦區生態治理相結合。光伏農業也是未來重點的發展方向。各種新模式都在探討。但新模式的發展有一個共性問題，就是剛才提到的用地問題。中東部用地是一個很大的約束。最近我們跟國土資源部、農業部、林業部多次商討，基本上達成以下共識：第一，國土資源部五號文件中光伏發電項目使用農用地要按照建設用地來管理，需要進一步細則解釋，不能一刀切。第二，光伏發電項目可以結合農業用地做，但要遵守幾個原則：保護耕地；有利于土地資源最大化、集約化利用；有利于促進新能源發展?，F在下一步思工作是對哪些類型的農業土地上能做光伏發電項目進行分類梳理，如哪種項目的支架要多高等細節提出標準和規范，然后與國土部進一步商定，看是否要出臺一個具有操作性的相關文件。
屋頂的分布式光伏發電項目也是一個戰略重點。在工業園區、城市復合區，有合適的屋頂去做分布式，同時建議這些項目要結合電力體制改革來做。國家能源局建議可以結合著電力體制改革把分布式發電滲透到城市中。國家能源局近期在研究新能源微電網與屋頂分布式光伏以及其他類型能源的結合，開發多能互補新能源微電網。通過交少量的過網費，分布式項目的電能夠賣到微電網里面的各個用戶，這樣電價是用戶的電價加上四毛二的補貼，或許會有更好的經濟效益，這對光伏發電成本的降低也有作用。
此外，我們也有一個觀點，雖然與傳統能源相比，光伏電價成本還比較高，但這是基于傳統能源環境治理成本沒有考慮。有測算顯示如果考慮環境成本等因素，傳統能源的度電成本至少要增加兩毛錢。光伏能夠降到比納入了環境要素的傳統能源價格貴一到兩毛錢，光伏成本降低的目標也就達到了。
